一

細(xì)數(shù)中國(guó)歷代王朝，幾乎毫無(wú)例外地都是在“勃然而興”后不久就越來(lái)越深地陷入腐敗泥潭之中，最后也大多因“腐敗綜合征”而走上滅亡之路。

我個(gè)人認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)里的“權(quán)力決定一切”，應(yīng)該為腐敗的產(chǎn)生負(fù)總責(zé)。

自秦朝至清末，從政治層面講，中國(guó)歷史基本上就是一段皇權(quán)專制不斷強(qiáng)化的歷史，而皇權(quán)專制本身，就是最大的腐敗。

皇權(quán)專制制度的根本特征是，皇帝不是為國(guó)家而存在的，相反，國(guó)家是為皇帝而存在的，形成了“家天下”的格局。黃宗羲認(rèn)為，從秦朝開始的君主專制制度是“以天下之利盡歸于己，天下之害盡歸于人”（《明夷待訪錄·原君》）。黑格爾則認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)是“普遍奴隸制，只有皇帝一個(gè)人是自由的，其他的人，包括宰相，都是他的奴隸”[1]，這句話在中國(guó)史書中得到了這樣的注解——后梁宰相敬翔曾對(duì)梁末帝朱友貞說(shuō)：“雖名宰相，實(shí)朱氏老奴耳。”[2]

這種制度安排，使天下成了君主的世襲產(chǎn)業(yè)：

是以其未得之也，屠毒天下之肝腦，離散天下之子女，以博我一人之產(chǎn)業(yè)，曾不慘然，曰：“我固為子孫創(chuàng)業(yè)也。”其既得之也，敲剝天下之骨髓，離散天下之子女，以奉我一人之淫樂(lè)，視為當(dāng)然，曰：“此我產(chǎn)業(yè)之花息也。”（《明夷待訪錄·原君》）

確實(shí)，在君主專制制度下，整個(gè)國(guó)家都是皇帝的私有財(cái)產(chǎn)，全體臣民都為皇帝而奔走，這就是所謂的“竭天下之財(cái)以自奉”“以四海之廣，足一夫之用”“奪人之所好，取人之所爭(zhēng)”。這種狀況本身當(dāng)然就是最大的腐敗。在黃宗羲看來(lái)，皇權(quán)專制制度是“天下之大害”。用孟德斯鳩的話說(shuō)則是：“專制政體的原則是不斷在腐化的，因?yàn)檫@個(gè)原則在性質(zhì)上就是腐化的東西。”[3]

利益如此巨大，風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然也高。為了保證自己及后代的腐敗特權(quán)，皇帝們建立起龐大的官僚體系，試圖控制社會(huì)的方方面面，“人人而疑之，事事而制之”[4]，甚至“焚詩(shī)書，任法律，筑長(zhǎng)城萬(wàn)里，凡所以固位而養(yǎng)尊者，無(wú)所不至”[5]，這就導(dǎo)致權(quán)力籠罩一切。

傳統(tǒng)中國(guó)是一個(gè)“權(quán)力決定一切”的“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”的社會(huì)。馬克思稱之為“行政權(quán)力支配社會(huì)”。憑武力奪取天下的中國(guó)皇帝，可以憑一己之喜怒，把國(guó)家像揉面團(tuán)一樣揉來(lái)揉去，對(duì)天下一切人隨意“生之、任之、富之、貧之、貴之、賤之”。秦始皇可以調(diào)集全國(guó)之力修陵墓、修長(zhǎng)城；朱元璋在全國(guó)范圍內(nèi)組織了數(shù)千萬(wàn)人的大移民；甚至到了清朝康熙時(shí)代，尚可一道遷海令下，沿海三十里內(nèi)，人民搬遷一空。

傳統(tǒng)社會(huì)生產(chǎn)、生活的各方面，大都是在權(quán)力的直接支配之下進(jìn)行的。比如農(nóng)業(yè)，劉澤華說(shuō)：“國(guó)家通過(guò)權(quán)力系統(tǒng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行直接的監(jiān)督和管理，貫穿于中國(guó)整個(gè)封建時(shí)代。……從官府集中大量耕牛、種子、生產(chǎn)工具在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)配，到將幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的勞動(dòng)者從東遷到西，又從西遷到東；更不必說(shuō)產(chǎn)品征收和轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中組織、措施的復(fù)雜與嚴(yán)密，都體現(xiàn)著一種精神，即國(guó)家對(duì)于全部土地、農(nóng)民、一切生產(chǎn)活動(dòng)的主宰。農(nóng)民幾乎沒(méi)有自由的獨(dú)立的自己的生產(chǎn)，一切都要納入符合封建國(guó)家需要的軌道。自由競(jìng)爭(zhēng)或自由選擇的原則，在這里完全沒(méi)有效應(yīng)。”[6]

不僅大事由統(tǒng)治者決定，甚至普通百姓穿什么樣的衣服、住多大的房子，也要由統(tǒng)治者來(lái)具體規(guī)定。比如明朝開國(guó)之初，朱元璋就制定了一系列規(guī)章制度，對(duì)細(xì)民百姓生活的方方面面都進(jìn)行了明確要求。他規(guī)定金繡、錦繡、綾羅這樣的材料只能由貴族和官員們使用。老百姓的衣料只限于四種：綢、絹、素紗、布。他還規(guī)定普通老百姓的靴子“不得裁制花樣、金線裝飾”[7]，也就是說(shuō)，靴子上不得有任何裝飾。洪武二十五年（1392年），朱元璋在一次微服察訪中，發(fā)現(xiàn)有的老百姓在靴子上繡了花紋，勃然大怒，回宮后，“以民間違禁，靴巧裁花樣，嵌以金線藍(lán)條”[8]，專門下令，嚴(yán)禁普通老百姓穿靴子。后來(lái)北方官員反映，北方冬天太冷，不穿靴子過(guò)不了冬，朱元璋才格外開恩，“惟北地苦寒，許用牛皮直縫靴”[9]。就是說(shuō)，可以穿靴，但只許穿牛皮的，只許做成“直縫靴”這一種樣式。除了衣服，其他的生活起居也無(wú)不有明確的規(guī)定。比如老百姓的房子，洪武二十六年（1393年）定制，不過(guò)三間、五架，不許用斗拱、飾彩色。百姓喝酒，酒盞用銀器，酒注只能用錫器，其余的都只能用瓷器、漆器……事實(shí)上，在中國(guó)古代，不存在公域與私域的區(qū)別，一個(gè)人的生老病死、衣食住行，都需要由權(quán)力來(lái)規(guī)定。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，中國(guó)的統(tǒng)治者們認(rèn)為，不受權(quán)力控制的私營(yíng)工商業(yè)乃是破壞自然經(jīng)濟(jì)、威脅“國(guó)本”的大敵，因此中國(guó)多數(shù)朝代都對(duì)商人階層設(shè)置了歧視性規(guī)定。比如西漢“令賈人不得衣絲乘車”[10]；晉代為了侮辱商人，讓他們“一足著白履，一足著黑履”[11]；前秦皇帝苻堅(jiān)規(guī)定“去京師百里內(nèi)，工商皂隸，不得服金銀、錦繡，犯者棄市”[12]；朱元璋則規(guī)定，在穿衣方面，商人低人一等。農(nóng)民可以穿綢、紗、絹、布四種衣料，而商人卻只能穿絹、布兩種料子的衣服。即使你富可敵國(guó)，也沒(méi)權(quán)利穿綢子。農(nóng)民家里只要有一人做生意，則全家不許穿綢、穿紗。商人考學(xué)、當(dāng)官，都會(huì)受到種種刁難和限制。

歷代統(tǒng)治者都堅(jiān)持“利出一孔”原則，就是所有的利益都要由權(quán)力來(lái)分配。所以在傳統(tǒng)時(shí)代，財(cái)富不能給自己帶來(lái)安全，因?yàn)樗S時(shí)可以被權(quán)力剝奪。漢文帝寵幸為他吮瘡吸膿的“黃頭郎”鄧通，特許他可以冶銅鑄錢，鄧通遂一躍而富甲天下，而漢景帝上臺(tái)，便厭惡這個(gè)靠拍馬屁上來(lái)的人，于是鄧通就“家財(cái)盡被沒(méi)收，寄食人家，窮困而死”。（見《漢書·佞幸傳》）朱元璋時(shí)代一個(gè)有名的傳說(shuō)是，江南首富沈萬(wàn)三為了討好朱元璋，出巨資助建了南京城墻的三分之一，孰料朱元璋見沈萬(wàn)三如此富有，深恐其“富可敵國(guó)”，欲殺之，經(jīng)馬皇后勸諫，才找了個(gè)借口將沈萬(wàn)三流放云南。沈萬(wàn)三終客死云南，財(cái)產(chǎn)都被朱元璋收歸國(guó)有。這個(gè)傳說(shuō)雖然被歷史學(xué)家證明為杜撰，卻十分傳神地表現(xiàn)了朱元璋時(shí)代富人財(cái)富朝不保夕。事實(shí)是，洪武一朝，朱元璋為了消滅地方上的富豪之家，借洪武朝“四大案”，任意勾連地主富戶，唆使人們誣陷他們藏有貪官寄存的贓款，以便沒(méi)收他們的財(cái)產(chǎn)。此舉“并盡洗富土之民，而夷其室廬”（《夢(mèng)蘭瑣筆》），三吳地區(qū)因此“豪民巨族，刬削殆盡”（《匏翁家藏集》），地方上的富家大戶均被清洗一空。因此王子今說(shuō)，在古代中國(guó)，“政治地位高于一切，政治權(quán)力高于一切，政治力量可以向一切社會(huì)生活領(lǐng)域擴(kuò)張，對(duì)社會(huì)文化的各個(gè)層面都表現(xiàn)出無(wú)與倫比的沖擊力和滲透力。”[13]中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)可謂是“權(quán)力萬(wàn)能”。權(quán)力支配一切，覆蓋一切，規(guī)定一切。

因?yàn)闄?quán)力籠罩一切，所以通過(guò)權(quán)力，很容易獲得巨額財(cái)富。因此在傳統(tǒng)社會(huì)，人們對(duì)純粹的商業(yè)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)投資興趣不大，而對(duì)政治冒險(xiǎn)、政治投機(jī)、權(quán)力經(jīng)營(yíng)卻十分投入。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的商人呂不韋是中國(guó)式權(quán)力投資學(xué)的開創(chuàng)者，他認(rèn)為耕田之利不過(guò)十倍，珠寶之利不過(guò)百倍，而政治投資則可贏利無(wú)數(shù)。后來(lái)他果然通過(guò)擁立子楚為秦國(guó)國(guó)君而拜相封侯，一下子家童萬(wàn)人，食洛陽(yáng)十萬(wàn)戶。在古代中國(guó)，要想致富并且保持財(cái)富，只有通過(guò)做官：“三代以上，未有不仕而能富者。”[14]而經(jīng)商者往往“富不過(guò)三代”，因?yàn)槊媾R著財(cái)產(chǎn)隨時(shí)有可能被權(quán)力剝奪的巨大風(fēng)險(xiǎn)，他們往往將錢財(cái)用于消費(fèi)，而非擴(kuò)大再生產(chǎn)。

權(quán)力支配一切，特別是支配經(jīng)濟(jì)利益，是古代中國(guó)制度性腐敗的基礎(chǔ)。

二

關(guān)于權(quán)力的性質(zhì)和權(quán)力濫用的危害，西方思想家有過(guò)許多經(jīng)典論述。亞里士多德在其名著《政治學(xué)》中指出：“把權(quán)威賦予人等于引狼入室，因?yàn)橛哂蝎F性，縱然最優(yōu)秀者，一旦大權(quán)在握，總傾向于被欲望的激情所腐蝕。”

這一思想被后世的學(xué)者們繼承并發(fā)揚(yáng)光大。英國(guó)十九世紀(jì)歷史學(xué)家阿克頓的話是傳播得最遠(yuǎn)的一個(gè)，他認(rèn)為權(quán)力具有天然的腐敗傾向，即“權(quán)力趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力趨于絕對(duì)的腐敗”。法國(guó)思想家孟德斯鳩的觀點(diǎn)與阿克頓如出一轍，他認(rèn)為權(quán)力是毒品，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。因此啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，“權(quán)力腐敗論”深入人心，最終演變成為“權(quán)力必須受到約束”的政治學(xué)的基本公理。

然而，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中支配一切的權(quán)力，受到的約束卻極小。

傳統(tǒng)社會(huì)歷來(lái)講究“人治”，因此在權(quán)力運(yùn)用上表現(xiàn)出極大的任意性。雖然歷朝歷代都為了規(guī)范君權(quán)、約束臣權(quán)進(jìn)行了很多制度設(shè)計(jì)，但是“有治人無(wú)治法”的人治原則，使這些精心設(shè)計(jì)的權(quán)力防范機(jī)制很容易在實(shí)踐中失去效用。這突出表現(xiàn)在歷代監(jiān)督機(jī)制的虛化上。

中國(guó)古代王朝通常都很重視監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。在依賴官僚系統(tǒng)的同時(shí)，如何有效監(jiān)督這個(gè)系統(tǒng)，是歷代帝王一直在竭力思考的問(wèn)題，所以中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)制的嚴(yán)密程度在很長(zhǎng)歷史時(shí)期之內(nèi)都在世界上居領(lǐng)先地位。

中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)制形成于秦漢，成熟于隋唐，明清時(shí)期達(dá)到頂峰。這套機(jī)制的特點(diǎn)：

一是系統(tǒng)獨(dú)立，垂直管理，直屬皇帝領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察官員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)和官員的制約。早在漢代，漢武帝就分全國(guó)為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱之為“十三州部”，每部設(shè)刺史一人，負(fù)責(zé)一州監(jiān)察，刺史與地方長(zhǎng)官?zèng)]有任何隸屬關(guān)系。后來(lái)歷代監(jiān)察官員也都自成體系，監(jiān)察首長(zhǎng)通常都直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。

二是監(jiān)察官員位卑權(quán)重，以小制大。漢朝時(shí)，十三州刺史的官秩不過(guò)六百石，與縣令相當(dāng)，但卻可監(jiān)督秩二千石的郡守。明代也是這樣，明代監(jiān)察官的品秩很低，給事中和御史均為七品左右的小官。就是這樣的小官，都被賦予了重權(quán)，“諫官雖卑，與輔臣等”。[15]另《元城語(yǔ)錄》曾有記載：“秩卑則其人激昂，權(quán)重則能行志。”就是說(shuō)，地位低，所以進(jìn)取心強(qiáng)；而權(quán)力大，則能有效監(jiān)督大員。趙翼也說(shuō)：“官輕則愛惜身家之念輕，而權(quán)重則整飭吏治之威重。”[16]高級(jí)官吏既得利益太多，所以遇事顧慮重重，愿意息事寧人；小官則急于求進(jìn)，銳意敢為，不會(huì)像高官那樣老油條。

三是建立多重監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，多種監(jiān)察方式并用。漢代起，就設(shè)有中央和地方兩層監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。明代朱元璋確定都察院作為最高監(jiān)察權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)行對(duì)中央包括六部官吏的監(jiān)察。在地方上設(shè)十三道監(jiān)察御史，監(jiān)察所轄各道，并且可以監(jiān)督中央的都察院。定期從中央派出御史巡察各道，稱為“巡按御史”。另外，各省行政長(zhǎng)官對(duì)本地方、本部門的官員同樣具有監(jiān)察責(zé)任。這樣就形成了多重的、相互制約的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

雖然歷代帝王在監(jiān)察體制建設(shè)上殫精竭慮，但是總體來(lái)說(shuō)，歷代王朝的監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)揮的作用都非常有限，特別是到了王朝中后期，基本都失去了作用。

比如有清一代的所有貪污大案的案發(fā)，或者是由政治因素主導(dǎo)，或者由一些非常偶然的因素引發(fā)，但朝廷的監(jiān)察制度，在幾乎所有大案中都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

康熙年間轟動(dòng)一時(shí)的尚書齊世武、布政使覺羅伍實(shí)等多名大員的集體貪污案，是由兩位官員的妻子到京城控告，才引發(fā)社會(huì)轟動(dòng)，并得到皇帝關(guān)注的。“原任陜西寧州知州大計(jì)參革姚弘烈妻孫氏叩閽，控告原任甘肅布政使覺羅伍實(shí)、慶陽(yáng)府知府陳弘道等勒索銀兩一案。又原任慶陽(yáng)府知府陳弘道妻王氏叩閽，控告四川陜西總督殷泰等徇庇知州姚弘烈，將氏夫嚴(yán)刑拷訊一案”[17]，平時(shí)從不拋頭露面的官員夫人親自告御狀，出了如此轟動(dòng)性的新聞，此案才得以查辦。

雍正時(shí)期侍郎伊都立貪污軍糧的案發(fā)，則更有戲劇性。曾任山西巡撫的伊都立，因罪被革職發(fā)往戰(zhàn)場(chǎng)效力，負(fù)責(zé)采買軍糧。他與下屬范毓馪共同貪污軍糧款項(xiàng)，伊都立貪污白銀20000余兩，范毓馪亦貪污白銀數(shù)千兩。范毓馪將銀兩分裝于軍糧袋子和衣物行李當(dāng)中，行軍當(dāng)中行李破損，銀兩不停掉出，后來(lái)隨行的軍人不斷撿到銀錠。“撿元寶”的新聞在軍中傳開，這才引起多方關(guān)注，二人方遭到查辦。

清代最大一起貪污案的查辦，也是因?yàn)榕既灰蛩亍Ｇ∷氖辏?781年），甘肅人蘇四十三率回民起義，乾隆皇帝派兵進(jìn)剿。由于事發(fā)突然，甘肅一時(shí)難以籌集大量兵餉。時(shí)任甘肅布政使的王廷贊為了表現(xiàn)自己，主動(dòng)向皇帝表示，愿意捐出四萬(wàn)兩，以解燃眉之急。

甘肅本是窮鄉(xiāng)僻壤，一個(gè)布政使怎么能一下子拿出這么多錢？乾隆由此生疑，派人密查王廷贊家產(chǎn)來(lái)源。清代歷史上最大一起貪污案——“甘肅冒賑案”由此敗露。

原來(lái)，乾隆三十九年（1774年），王廷贊的前任，山西人王亶望任甘肅布政使。他以捐監(jiān)賑災(zāi)為由，伙同其他官員共同貪污數(shù)百萬(wàn)兩白銀。據(jù)事后統(tǒng)計(jì)，從乾隆三十九年至四十六年初，甘肅省共有274450人捐了監(jiān)生，收銀15094750兩，通省官員合計(jì)侵貪賑銀2915600兩。

這樣嚴(yán)重的貪污案件長(zhǎng)期未暴露，反映出清代監(jiān)察機(jī)制形同虛設(shè)的狀況。有清一代，放賑過(guò)程有著嚴(yán)格而細(xì)致的規(guī)定。規(guī)定發(fā)放糧米時(shí)，官員必須親自到場(chǎng)，每日發(fā)放后，官員要親自簽字畫押，以為憑證。全部發(fā)放完畢之日，還要在發(fā)放冊(cè)首尾簽上總名，通冊(cè)加騎縫印記，以備上司檢查。同時(shí)，還要將發(fā)放數(shù)目，具體領(lǐng)取人姓名、數(shù)額張榜公布，讓百姓監(jiān)督。然而王亶望命令全省官員自行捏報(bào)災(zāi)情，所有報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、監(jiān)放規(guī)定均視為一紙?zhí)撐模瑹o(wú)一執(zhí)行。數(shù)年之間，不但從來(lái)沒(méi)有人檢查核實(shí)，也并沒(méi)有人舉報(bào)揭發(fā)過(guò)。

三

之所以出現(xiàn)這樣嚴(yán)重的失靈狀況，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)監(jiān)察機(jī)制通常都有以下不可克服的弊端：

第一，監(jiān)察機(jī)構(gòu)只是皇權(quán)的附屬，并不能監(jiān)督皇權(quán)。

一般來(lái)講，傳統(tǒng)監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)是為了監(jiān)督官權(quán)而設(shè)的，它不但不是為了監(jiān)督皇權(quán)，反而是為了強(qiáng)化皇權(quán)。雖然歷代都有諍諫制度，但是否納諫，則完全取決于皇帝的意志、品格甚至心情。諫官一片好心，但是諫言如果不合圣意，輕則遭貶，重則喪命。比如永樂(lè)年間刑科給事中陳諤，“嘗言事忤旨，命坎瘞奉天門，露其首”。[18]下場(chǎng)非常悲慘。這樣的例子歷史上比比皆是。雖然歷代都有法律，有“祖制”，但是法律和制度其實(shí)都必須服從皇帝的個(gè)人意志。皇帝很容易繞開制度，更改法律，法外施情，以情代法。比如明代成化、嘉靖皇帝喜歡方術(shù)，很多術(shù)士只憑一紙符箓，便可官運(yùn)亨通。明武宗個(gè)性頑劣，多少大臣進(jìn)諫也約束不了他的荒唐行為。所以一個(gè)王朝甚至一個(gè)時(shí)代，國(guó)家的精神面貌往往由皇帝一個(gè)人的精神面貌來(lái)決定。腐敗的程度往往取決于皇帝個(gè)人的勤勉狀況。比如乾隆早期，因?yàn)榛实蹌?lì)精圖治，厲行懲貪，所以腐敗程度低；但是到了乾隆晚期，皇帝意志懈怠，貪圖享受，收受貢品，貪腐也隨之在整個(gè)官場(chǎng)蔓延。歷史上一個(gè)王朝到了中后期，皇帝往往會(huì)放松對(duì)自我的約束和要求，在這種情況下，監(jiān)察系統(tǒng)就完全失去了作用。

古代皇權(quán)是不可分割的，也不能讓渡，所以傳統(tǒng)社會(huì)不可能對(duì)皇權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督和制衡。事實(shí)上，除了皇權(quán)，古代王朝往往還有其他監(jiān)管禁區(qū)。比如清代，雖然從制度上說(shuō)監(jiān)察官員可以舉報(bào)任何不法事務(wù)，但是事實(shí)上極少有言官敢于彈劾滿族的王公貴族，八旗事務(wù)也一向被言官視為言論的“禁區(qū)”。

第二，中國(guó)君主專制下的權(quán)力制約機(jī)制是封閉的、自上而下的線性模式，它排除任何外來(lái)力量的參與，特別是排斥民間的監(jiān)督力量，因此是一種體制內(nèi)的自體監(jiān)督，效力非常有限。

因?yàn)榛蕶?quán)不可分割的特性，所以官員無(wú)論分工如何，本質(zhì)上都是皇權(quán)的代表。他們都處于同一權(quán)力體系之內(nèi)，彼此之間并無(wú)根本沖突，都是既得利益群體和統(tǒng)治集團(tuán)的一分子，即使反腐也是周期性的、局部的，受到同樣的游戲規(guī)則的左右，而這個(gè)游戲規(guī)則就是“官大一級(jí)壓死人”，權(quán)力階梯上面的人可以輕易壓倒下面的人。所以監(jiān)察官員打“大老虎”，隨時(shí)可能被其反噬。

所以傳統(tǒng)時(shí)代監(jiān)察官員彈劾權(quán)臣的效果，完全取決于皇帝的心態(tài)。明代權(quán)臣嚴(yán)嵩得勢(shì)之時(shí)，曾經(jīng)多次受到監(jiān)察官員的彈劾，但言官證據(jù)確鑿的彈劾并不能撼動(dòng)嚴(yán)氏分毫，言官本身卻或被奪官，或被下獄。雖然最后由于御史鄒應(yīng)龍等的參劾，嚴(yán)嵩被勒令致仕，但其根本原因則是“帝眷已潛移”[19]。再比如康熙朝大學(xué)士明珠得寵之時(shí)，“頗營(yíng)賄賂，權(quán)傾一時(shí)”[20]，監(jiān)察官員無(wú)人敢言。后來(lái)明珠失寵，御史郭琇才得以借機(jī)扳倒他。乾隆晚年，并不是沒(méi)有耿直的言官舉報(bào)和珅及其家人，只是他們的舉報(bào)完全產(chǎn)生不了作用。及至嘉慶親政，要除掉和珅，才授意言官舉報(bào)。

所以傳統(tǒng)時(shí)代，大多數(shù)時(shí)候監(jiān)察官員只能是在打“蒼蠅”。萬(wàn)歷年間，左副都御史丘橓曾經(jīng)說(shuō)：“（官場(chǎng)）貪墨成風(fēng)，生民涂炭，而所劾罷者大都單寒軟弱之流。”[21]也就是說(shuō)，言官?gòu)椲赖舻模际窃诠賵?chǎng)上沒(méi)有根基的、沒(méi)有關(guān)系網(wǎng)庇護(hù)的小官。

清代歷朝皇帝都屢屢指責(zé)言官怠政溺職，比如順治皇帝曾經(jīng)批評(píng)都察院：“而近來(lái)各官?gòu)椪拢渲卸嘤修叭?zé)，將他人已經(jīng)糾參之事，隨聲附和，明系黨與陋習(xí)，豈朝廷設(shè)立言官之意。”[22]就是說(shuō)，言官們只愿意在已經(jīng)被打倒的“大老虎”身上踩上幾腳，不敢自己去挑戰(zhàn)“大老虎”。康熙親政之后，屢次指責(zé)“邇來(lái)科道絕無(wú)奏章”[23]，“近時(shí)言官條奏參劾，章疏寥寥，雖間有入告，而深切時(shí)政從實(shí)直陳者甚少”[24]，到了晚年也曾評(píng)論科道官員說(shuō)：“朕聽政四十余年，言官有為人而言者，有受賄陳奏者，有報(bào)私仇而顛倒是非者。此等條奏，朕無(wú)不知。”[25]監(jiān)察官員們有為了幫朋友彈劾對(duì)手的，有受賄后彈劾官員的，有為了報(bào)私仇而彈劾他人的，可出于公心的卻很少。乾隆中后期，各省大案頻發(fā)，但很少是由言官揭露的。乾隆對(duì)此非常氣惱，經(jīng)常責(zé)問(wèn)言官為什么無(wú)人奏及。要這科道有何用？但是這種現(xiàn)象貫穿整個(gè)清代，科道官并沒(méi)有因皇帝的痛責(zé)而有所改變。

傳統(tǒng)時(shí)代監(jiān)察系統(tǒng)通常還有一條不成文的規(guī)則，那就是自己人通常不會(huì)找自己人的麻煩。比如明代監(jiān)察官員們互相包庇，形成潛規(guī)則，稱之為“乃科不拾道，道不拾科”[26]。雖然分屬不同的監(jiān)察系統(tǒng)，但是從來(lái)不會(huì)自相殘殺，“凡官自科中升出者，自方面至于侍郎，縱有過(guò)惡，科中以先僚之故，永不糾彈”[27]，即凡是出身自監(jiān)察系統(tǒng)，以后雖然轉(zhuǎn)任其他，也從不會(huì)受到監(jiān)察官員的彈劾。

第三，監(jiān)督者與被監(jiān)督者很容易“貓鼠一窩”，在竊取“天家”利益的時(shí)候，結(jié)成同盟。

傳統(tǒng)官權(quán)不受皇權(quán)以外的力量制約，特別是不受民眾的制約，因此權(quán)力可以很容易尋租。監(jiān)察官員和其他官員一樣，受利益最大化原則的支配，所以他們會(huì)輕易將手中的監(jiān)察權(quán)力作為向權(quán)貴們討價(jià)還價(jià)的資本。比如在權(quán)臣張居正秉政時(shí)，“諫官言事必先請(qǐng)”[28]。又如“高拱以內(nèi)閣掌吏部，權(quán)勢(shì)烜赫。其門生韓楫、宋之韓、程文、涂夢(mèng)桂等并居言路，日夜走其門，專務(wù)搏擊”，[29]充當(dāng)權(quán)貴的鷹犬。

所以我們就很容易理解為什么歷代王朝后期，隨著官僚體系的腐敗，監(jiān)察系統(tǒng)往往也會(huì)高度腐敗。

明代言官的權(quán)力非常大，但明朝中后期，言官系統(tǒng)的腐敗已經(jīng)特別嚴(yán)重。

明代言官系統(tǒng)的腐敗，表現(xiàn)在兩方面：

第一，監(jiān)察官員陷于黨派、地域之爭(zhēng)，為所在派別效力，大肆攻擊敵對(duì)派系。“明至中葉以后，建言者分曹為朋，率視閣臣為進(jìn)退。……故其時(shí)端揆之地，遂為抨擊之叢，而國(guó)是淆矣。”[30]因?yàn)樗麄冇酗L(fēng)聞奏事的權(quán)力，所以在黨派斗爭(zhēng)中搖旗吶喊，甚至沖鋒陷陣，手段就是歪曲事實(shí)、顛倒黑白。

第二，言官群體因?yàn)槭种形沼斜O(jiān)督和考察官員的權(quán)力，所以公然索賄、買官賣官形成風(fēng)氣。明代后期，社會(huì)上給科道監(jiān)察官員們起了個(gè)外號(hào)，叫“抹布”，他們?yōu)榱藙e人的“干凈”，完全不顧自己是否“污穢”。崇禎初年，諫官楊枝起對(duì)進(jìn)京考察的地方官員公開索賄，聲稱如果不給，他就將在考評(píng)之中將對(duì)方評(píng)為下下等。面對(duì)這種恐嚇，地方官員無(wú)人選擇舉報(bào)，因?yàn)樗麄冎琅e報(bào)也沒(méi)有任何作用，只好連夜出門借錢行賄。

明代監(jiān)察御史權(quán)力更重，他們代天子巡狩，有“大事奏裁，小事立斷”[31]之權(quán)，致使“按臨之日，百事俱廢，多方逢迎”[32]，從而形成明代的一個(gè)專有名詞，叫“臺(tái)使之害”。崇禎年間，十三道御史巡察地方，地方官甚至要在門前跪迎。梁廷棟曾做過(guò)這樣一個(gè)估算，“如朝覲、考滿、行取、推升，少者費(fèi)五六千金。合海內(nèi)計(jì)之，國(guó)家選一番守令，天下加派數(shù)百萬(wàn)。巡按查盤、訪緝、饋遺、謝薦，多者至二三萬(wàn)金，合天下計(jì)之，國(guó)家遣一番巡方，天下加派百余萬(wàn)”[33]。

監(jiān)察系統(tǒng)腐敗的結(jié)果是這個(gè)系統(tǒng)完全失去作用。崇禎年間的都察院考核地方官吏，已經(jīng)完全流于形式，徇私情、通關(guān)節(jié)，結(jié)果全是“稱職”，真是“滑天下之大稽”。清代學(xué)者趙翼認(rèn)為，明朝中后期監(jiān)察系統(tǒng)的腐敗與王朝滅亡之間有著直接的關(guān)系：“嘉、隆以后，吏部考察之法徒為具文，而人皆不自顧惜。撫按之權(quán)太重，舉劾惟賄是視，而人皆貪墨以奉上司，于是吏治日媮，民生日蹙，而國(guó)亦遂以亡矣。”[34]

這種監(jiān)察官員的腐敗，在清代也同樣存在。比如晚清康有為變法期間，多次“買都老爺上折子”，也就是花錢讓言官按自己的意志上言皇帝。梁?jiǎn)⒊谥驴祻V仁、徐勤的一封信中就這樣說(shuō)：

今日在此，做得一大快事，說(shuō)人捐金三千，買都老爺上折子，專言科舉，今將小引呈上，現(xiàn)已集有千余矣，想兩日內(nèi)可成也。[35]

四

中國(guó)歷史上還有一個(gè)鮮明的規(guī)律，那就是歷代官吏數(shù)量呈不斷擴(kuò)張趨勢(shì)。明代劉體乾稱：“歷代官制，漢七千五百員，唐萬(wàn)八千員，宋極冗至三萬(wàn)四千員。”[36]到了明代，文武官員共十二萬(wàn)余人。

同時(shí)，每一個(gè)王朝建立之初，官吏數(shù)量比較精簡(jiǎn)，但是隨著時(shí)間的推移，無(wú)不成倍增長(zhǎng)。

比如唐代，初唐時(shí)厘定的京官定員只有640人。到了玄宗開元末期，京官人數(shù)達(dá)到2620人，外官人數(shù)則達(dá)到16185人。

宋朝草創(chuàng)之初，內(nèi)外官員不過(guò)才5000人；到了景德年間（1004—1007年），已達(dá)10000多人；而皇祐年間（1049—1053年），更增加到20000多人。南宋只有半壁江山，但是慶元年間（1195—1200年）內(nèi)外官員竟達(dá)40000余人。這是指官員，至于吏的數(shù)量更是驚人，宋真宗一次就裁汰冗吏190000余人。

明代也是這樣。明初洪武年間（1368—1398年），天下文職官吏數(shù)目不過(guò)5480員，武職官數(shù)在國(guó)初也不過(guò)為28000員。世宗嘉靖朝時(shí)，劉體乾上疏指出：“本朝自成化五年，武職已逾八萬(wàn)。合文職，蓋十萬(wàn)余。”[37]至武宗正德年間（1506—1521年），文官24683員，武官100000員。

那么由此又引出了另一個(gè)問(wèn)題：官僚系統(tǒng)為什么會(huì)不斷擴(kuò)張？

第一個(gè)原因，官僚體系的存在雖然是為皇權(quán)服務(wù)的，但是一旦出現(xiàn)，它本身就成為一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，具有自我保護(hù)、自我繁殖的特點(diǎn)。按照“公共選擇學(xué)派”理論來(lái)看，官僚機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)壟斷組織，它壟斷了公共物品的供給，缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；同時(shí)，公共物品的估價(jià)存在著困難，政府管理活動(dòng)的輸入、輸出都是不可觀察的。基于這些特點(diǎn)，官僚機(jī)構(gòu)總是傾向于盡一切可能實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租，傾向于機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，表現(xiàn)在官員數(shù)量上只能增不能減，既得利益只能增加不能減少，行政效率不斷降低。

事實(shí)上，中國(guó)歷史上搞了多次減員增效改革，然而總的趨勢(shì)卻是愈裁愈多，大多數(shù)減員改革都失敗了。比如宋代“景祐三年正月，詔御史中丞杜衍沙汰三司吏，吏疑衍建言。己亥，三司吏五百余人詣宰相第喧嘩，又詣衍第詬詈，亂投瓦礫”。[38]也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)皇帝命御史中丞杜衍負(fù)責(zé)裁減三司吏員。這些吏員懷疑這事是杜衍向皇帝建議的，十分憤怒，500多個(gè)吏員集體跑到宰相府去鬧事，然后又跑到杜衍家門口破口大罵，亂扔瓦塊石頭，進(jìn)行抗議。這一事件發(fā)生后，朝廷雖“詔捕后行二人，杖脊配沙門島”[39]，但“沙汰”之舉也被迫“因罷”。再比如清代“戊戌變法”期間，光緒皇帝大規(guī)模裁撤冗員，成為保守派官員強(qiáng)烈反擊的起點(diǎn)，不幾日，變法即遭失敗。

第二個(gè)原因，官僚系統(tǒng)的不斷擴(kuò)張，也是皇權(quán)專制制度不斷強(qiáng)化的結(jié)果。官僚系統(tǒng)是君主專制的工具，官權(quán)是皇權(quán)的延伸，君主專制不斷完善，注定官僚系統(tǒng)也不斷延伸膨脹。

秦漢以后，中央集權(quán)不斷發(fā)展強(qiáng)化。每一次集權(quán)強(qiáng)化，就意味著國(guó)家權(quán)力不斷延伸，造成官僚隊(duì)伍的不斷發(fā)展壯大。

君主專制制度強(qiáng)化表現(xiàn)出兩個(gè)方向：

一是皇權(quán)不斷向下延伸，比如朱元璋強(qiáng)化“里甲制度”。古代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn)是民間組織、民間自治不斷被打壓，所有事務(wù)都要由官僚體系來(lái)把持，所以國(guó)家權(quán)力不斷向基層擴(kuò)張。

二是隨著君主專制的發(fā)展，官員權(quán)力被不斷分割，以期官員相互制衡，弱化他們對(duì)皇權(quán)的挑戰(zhàn)。由此造成一官多職，官僚隊(duì)伍進(jìn)一步擴(kuò)張。比如宋代為了防止地方割據(jù)，不斷增設(shè)機(jī)構(gòu)、分化事權(quán)，“昔以一官治之者，今析之為四五，昔以一吏主之者，今增而為六七”[40]。漢代初期的地方行政制度只有郡、縣兩級(jí)，唐代地方行政也只有州府和縣兩級(jí)，而到了宋太宗至道三年（997年），在州府上面又加了一級(jí)政權(quán)叫“路”，設(shè)置了四個(gè)行政長(zhǎng)官，即“帥”（安撫使）、“漕”（轉(zhuǎn)運(yùn)使）、“憲”（按察使）、“倉(cāng)”（常平使），分別掌管軍事、財(cái)政、司法、救濟(jì)等要?jiǎng)?wù)，且四個(gè)長(zhǎng)官互不隸屬。州縣過(guò)去只承奉一個(gè)頂頭上司，而現(xiàn)在得應(yīng)付四個(gè)頂頭上司和其相對(duì)應(yīng)的衙門。

歷代裁減官吏數(shù)量的努力之所以失敗，也與官權(quán)是皇權(quán)的代表這一因素有關(guān)。皇帝裁撤官吏數(shù)量，就意味著要簡(jiǎn)政放權(quán)，放松對(duì)社會(huì)的控制，這是皇帝不愿意看到的。因?yàn)楣倭艡?quán)力受到約束之后，皇權(quán)也會(huì)相應(yīng)萎縮。皇帝為了自己能更有力地控制社會(huì)，不得不依賴官僚集團(tuán)，也就無(wú)法從根本上過(guò)度觸動(dòng)他們的利益。

臃腫龐大的官僚機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致“官多民少，十羊九牧”，百姓遭受搜刮的可能性大大增加。同時(shí)，它還帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，使“陋規(guī)”這一腐敗產(chǎn)物長(zhǎng)期無(wú)法鏟除。革除“陋規(guī)”涉及根本性、大規(guī)模的財(cái)政改革，要把各種辦公經(jīng)費(fèi)全部列入政府預(yù)算，政府也相應(yīng)地提高稅率。但是清代皇帝，以康熙為代表，都迷戀“輕賦薄稅”的美名，把“盛世滋丁，永不加賦”作為自己的政績(jī)，不肯下功夫?qū)ω?cái)政稅收體系進(jìn)行理性分析和合理設(shè)計(jì)。只有雍正皇帝能做一定程度的突破，進(jìn)行了“養(yǎng)廉銀”改革。其實(shí)清代的絕大多數(shù)“陋規(guī)”，都可以用正式的稅收來(lái)取代，讓這些收費(fèi)曬在陽(yáng)光下，一方面可以解決政府實(shí)際支出困難，另一方面也可以減少對(duì)百姓的壓榨。但統(tǒng)治者拒絕做出必要的調(diào)整，其結(jié)果只能是富了官吏，窮了百姓，禍害了地方，也敗壞了王朝的統(tǒng)治秩序。